Unione europea

La ricostruzione dell’Europa
di Oscar Greco

 

Storia, prospettive e limiti del processo di unificazione europeo.

 

Risalendo indietro nei secoli è possibile trovare in diversi campi della cultura e della storia del pensiero molteplici riferimenti all’Europa come entità non meramente territoriale, con tratti comuni di civiltà, con vincoli intellettuali e morali tra le diverse parti.
Ancora oggi trova fondamento la concezione che l’Europa non può essere ridotta ad una mera dimensione geografica essendo anche e soprattutto frutto di un’idea, di una condivisione di culture.
Gli storici dell’Europa anche in considerazione di ciò hanno tentato nel corso degli anni di individuare le identità collettive degli europei giungendo alla descrizione di tre Europe ciascuna con caratteri culturali e storici ben definiti: quella occidentale, quella orientale e quella dai contorni più sfumati, centrale o mitteleuropa. Altri hanno individuato un ulteriore identità nella Europa mediterranea, sostanzialmente costituita da popoli di origine latina e da nazioni che risentono degli influssi culturali derivanti dalle culture greche e romane e dagli scambi con il mondo bizantino e arabo-mussulmano.
Se tralasciamo questi profili culturali e tentiamo di tracciare l’identità dell’Europa moderna, il dato saliente è che essa nasce come Europa degli stati. È lo stato che ha dato un nuovo ordinamento spaziale all’Europa, è lo stato che con il suo atto di nascita come assoluta sovranità, ha avviato la costruzione degli ordinamenti e ha diviso il suolo europeo in ambiti geografici dotati di confini precisi.
Con l’irruzione della “nazione” cambia forza e destino degli stati e quindi dell’Europa.
L’Europa dal XIX secolo in poi sarà fortemente segnata nel bene e nel male dalla storia dalle vicende e dai conflitti degli stati nazionali, fino alle grandi tragedie del Novecento, epoca dei totalitarismi e delle due guerre mondiali.
Nei confronti del resto del mondo il ruolo dell’Europa può in grandi linee dividersi in due epoche. Nella prima, il pensiero europeo e la forza degli stati europei, ha praticamente modellato lo spazio del mondo come dipendente della centralità europea (eurocentrismo, colonialismo, imperialismo). Nella seconda in una dimensione globale e più vasta l’Europa si ritrova ad essere solo una parte del mondo non più in una posizione centrale ma relegata in un ruolo che evidenzia il suo declino.
I conflitti e le crisi del 1900 e la marginalizzazione della cultura e della politica europea nelle dinamiche mondiali, resi più evidenti dopo la seconda guerra mondiale dal bipolarismo fondato sulla egemonia degli U.S.A. e dell’URSS, sono alla base dell’atteggiamento culturale e politico che ha dato vita al processo di integrazione europea.
Ciò che spingeva dopo il secondo conflitto mondiale i padri fondatori della futura comunità europea era la convinzione che l’Europa avrebbe avuto un peso politico culturale ed economico solo se si fosse presentata nell’agone mondiale come un soggetto coeso e integrato.

Le tappe dell’integrazione europea possono così riassumersi.
Nel 1950 si ebbe la “dichiarazione Schuman” che può considerarsi l’atto di nascita della costruzione europea, che diede origine nel 1951 alla CECA, che dopo Francia e Germania vide l’adesione degli altri 4 fondatori: Belgio, Italia, Lussemburgo e Olanda.
Nasceva così l’Europa della comunità.
I trattati di Roma nel 1957 diedero vita all’Euratom e alla CEE, con la quale si stabiliva l’abolizione di ogni ostacolo doganale al commercio tra i 6 paesi membri e l’inizio di una politica doganale comune nei confronti del resto del mondo.
Il mercato comune e l’unione doganale furono completate nel ’68, anche attraverso parziali limitazioni alla sovranità degli stati nazionali. In questo periodo la Francia si oppose all’adesione alla CEE della Gran Bretagna ritenendola troppa legata agli USA.
Solo dopo De Gaulle la Francia accettò l’ingresso della Gran Bretagna e la CEE nel ’73 passò da 6 a 9 membri. Nel 1979 fu approvato un progetto di sistema monetario europeo (SME) a cui non aderì la Gran Bretagna. Tra il 1981 e il 1986 la CEE passò da 9 a 12 membri e sotto l’impulso di Altiero Spinelli il parlamento approvò nel 1984 un progetto di trattato dell’Unione europea, con il quale si propose di assumere una funzione costituente. Questa via fu seguita sotto la spinta della Francia di Mitterand con l’atto unico che aprì una nuova fase nella quale assumeva un ruolo importante la Commissione. Questa nel 1989, presieduta da Delors, presentò un rapporto che cominciava a delineare il carattere di un’unione economica e monetaria.
Ciò avvenne con il trattato di Maastricht del 1992, in cui si fissò il cammino verso l’unione monetaria imperniandolo sul principio della convergenza tra le economie dei paesi partecipanti. Il trattato istituì l’UE basata sull’integrazione economica, su politiche comunitarie rette dal principio di sussidiarietà e decise una cooperazione intergovernativa in politica estera e di sicurezza.
Per rispettare i criteri di convergenza fissati a Maastricht, i paesi dell’UE (nel frattempo diventati 12) dovettero riconvertire le loro politiche economiche, riducendo le spese statali e orientandosi alla stabilità monetaria.
Nel 1995 aderiscono altri 3 paesi ed entra in vigore l’accordo di Schengen.
Nel 1997 il trattato di Amsterdam che integrò quello di Maastricht, e venne stipulato il patto di stabilità e di crescita che imponeva ai singoli paesi rigidi vincoli di spesa.
Nel 1998 iniziano i negoziati per l’allargamento dell’UE a est e altri 10 paesi entreranno nel 2004.
Dal gennaio 1999, si fissano in modo irrevocabile i tassi di cambio tra le monete e la moneta unica europea, l’Euro che inizia a circolare nel 2002.
Come è facile rilevare fino a questo punto il processo di integrazione ha interessato soltanto la dimensione economica, monetaria e commerciale dei paesi aderenti all’UE.
Per la prima volta il consiglio europeo di Colonia nel giugno del 1999 ha affrontato problemi di altro genere decidendo l’istituzione di una Carta dei diritti fondamentali dell’UE e nominando una commissione per la stesura della stessa, la carta è stata promulgata nel dicembre del 2000 ma non è stata inserita nei trattati. È un documento che elenca il complesso dei diritti vigenti nei paesi membri, gran parte dei quali per altro erano gia richiamati in precedenti trattati che pur con i suoi limiti costituisce un segnale di discontinuità, con il modello di integrazione economico e commerciale della UE, perché rende manifesto che il processo di integrazione necessita anche della formazione di una comune identità civile, politica e giuridica.
La prospettiva dell’allargamento ad est e la necessità della definizione delle future istituzioni europee anche in rapporto alle sovranità dei singoli stati hanno fatto emergere notevoli divergenze tra i vari membri. Nel trattato di Nizza del 2001 si è raggiunto un compromesso laborioso sul tema del peso dei singoli stati nei processi decisionali, criteri di maggioranza o unanimità ecc. anche in prospettiva dell’allargamento dell’UE. Nello stesso anno a Laeken, il consiglio europeo, essendo ormai evidente che l’integrazione europea non poteva più reggersi solo su basi mercantili e monetarie ha istituito una convenzione con il compito di redigere un Trattato per la costituzione europea. Il testo, prolisso e farraginoso che comprende 448 articoli più due preamboli, i protocolli, gli allegati e le dichiarazioni, ha inglobato la carta dei diritti di Nizza ed è stato portato all’approvazione del consiglio d’Europa nel Dicembre 2003. Ma le divergenze tra alcuni stati in ordine al peso dei singoli membri nei processi decisionali non ha acconsentito l’approvazione del testo.
Dopo la ripresa delle trattative, il 29 ottobre 2004 a Roma, 25 governi raggiungono l’accordo per un “trattato che istituisce una costituzione per l’Unione”.

La qualificazione del “trattato”

L’accordo raggiunto a Roma, un progetto di Trattato per la Costituzione europea, può essere esaminato sotto diversi profili:

1. L’aspetto della qualificazione giuridica;
2. Il ruolo del trattato nella costruzione del soggetto politico Europa;
3. I contenuti del trattato sul piano dell’organizzazione e dei diritti;
4. Il rapporto tra il profilo costituzionale europeo, le costituzioni nazionali e gli organismi costituzionali sopranazionali (multilivel costituzionalism).

A. Sotto il primo profilo la complessa struttura del testo evidenzia una forte ambivalenza in quanto associa i caratteri tipici dei trattati internazionali con altri propri delle costituzioni. E così da una parte il testo presenta protocolli, dichiarazioni e disposizioni che appartengono alla logica del diritto internazionale e cioè al rapporto tra gli stati sovrani che regolano con trattati le reciproche competenze e limitano la propria sovranità.
Dall’altra parte la previsione dei diritti dei singoli, contenuti nella carta di Nizza inglobata nel Trattato, avvicinano l’atto alle tipiche costituzioni lunghe del ’900. In questa parte infatti, il “Trattato” si rivolge direttamente ai cittadini dell’Europa e attribuisce loro diritti così come le costituzioni nazionali all’interno di ogni stato nazione.
Questa ambivalenza si traduce anche in una incompiutezza e si presta ad interpretazioni divergenti o contrapposte sulla natura del processo costituente europeo.
A ben vedere nell’atto approvato di recente e che dovrà essere sottoposto alla ratifica dei singoli stati membri, prevale la logica del diritto internazionale anche se qualche barlume di costituzionalismo è avvertibile.
Mancano infatti nel “Trattato” i requisiti indispensabili perché l’ atto possa qualificarsi come Costituzione. In primo luogo manca il soggetto costituente, cioè il popolo europeo o l’assemblea eletta dal popolo europeo allo scopo di predisporre una Costituzione (l’atto è il frutto della volontà dei governi degli stati membri).
Manca inoltre una chiara definizione di prevalenza delle norme del Trattato per la Costituzione europea sulle norme anche costituzionali dei singoli stati. Infine manca un organismo come le corti costituzionali nazionali, chiamato a decidere espressamente in caso di conflitto tra norme dei singoli stati e Costituzione europea. (non a caso in molti confidono sul ruolo che può avere sotto tale profilo la Corte di Giustizia europea).
A conclusione di questo primo punto si può osservare che ogni interprete darà maggiore o minore peso alla dimensione internazionale e quindi considererà l’atto un Trattato più che una costituzione, o alla dimensione costituzionale a seconda delle proprie inclinazioni anche in rapporto alle prospettive politiche del paese di origine.
Questa contrapposizione irrisolvibile data la oggettiva ambivalenza del testo si può superare soltanto considerando il Trattato per una Costituzione europea come un “processo”, cioè come lo strumento di una determinata fase storica in cui si è appena avviato un procedimento di integrazione sopranazionale a livello europeo.
È innegabile infatti che l’atto siglato a Roma non è un trattato del tutto identico ai consueti trattati di diritto internazionale e d’altra parte un processo di costituzionalizzazione a livello europeo non può avere le stesse caratteristiche dei processi di costituzionalizzazione degli stati nazionali come si sono formati negli ultimi due secoli.

B. Il secondo profilo investe uno degli aspetti più controversi dell’attuale dibattito sul processo di costruzione dell’Unione europea.
Con riferimento al “Trattato” si fronteggiano due opinioni: una che ritiene che un nuovo soggetto politico come l’Unione europea possa nascere anche o soltanto per effetto della costruzione giuridica degli organismi e dei diritti lo costituiranno, anche se non vi sono significative manifestazioni di partecipazione popolare alla nascita di un nuovo soggetto sopranazionale. Questa concezione attribuisce un ruolo fondativo al diritto e alle istituzioni giuridiche e quindi ritiene sufficiente l’avvio di un processo costituente perché poi ad esso seguirà il coinvolgimento politico dei popoli dell’Europa (Habermas, parla di effetto inducente).
L’altra concezione ritiene al contrario che la nascita di un soggetto politico con le caratteristiche tipiche dell’Unione europea, non può che derivare dalla partecipazione e dal coinvolgimento fondativo dei popoli interessati, altrimenti la nuova costruzione giuridica sarà un involucro vuoto non sentito e non partecipato, che dovrà fare i conti di volta in volta con le identità e le logiche di appartenenza dei vari popoli europei.
Partendo da questa impostazione alcuni ritengono irrealizzabile la costruzione di una unione europea come soggetto politico unitario e omogeneo mancando i prerequisiti di ogni comunità costituiti dalla identità di popolo, terra e lingua.
Altri criticano la strada intrapresa per la costruzione europea caratterizzata dal massimalismo giuridico e minimalismo politico in un contesto di evidente deficit di partecipazione popolare e quindi di democrazia.
Probabilmente il futuro dell’unione europea più che dagli strumenti politici e dal livello di partecipazione popolare dipenderà dalla capacità del nuovo soggetto politico di affermare una propria identità nel contesto internazionale. Un’identità fondata non sulla rincorsa al modernismo acritico, all’edonismo cognitivo, di fatto subalterno alla cultura statunitense, ma sulle sue tradizioni culturali, sulla specificità del suo umanesimo, sul recupero e del ruolo della natura, sulle tradizioni della cultura mediterranea.

C. Sul piano dei contenuti, si registrano le stesse ambivalenze che si riscontrano nella qualificazione giuridica del testo.
Il progetto di Costituzione presenta un meccanismo dei processi decisionali complesso, farraginoso e quasi paralizzante. Il peso dei singoli stati, i criteri di formazione della volontà europea, i poteri di veto in alcune materie decisive, conseguenti alla necessità del voto unanime, sono un serio ostacolo alla costruzione di un soggetto politico vitale che sia capace di affrontare le sfide globali.
Ma va anche messa in risalto, un’altra ambivalenza sul piano dei contenuti.
È innegabile che il progetto risenta del suo “vizio di origine”. Risente cioè del fatto che l’Unione europea, nasce sulla spinta verso la costruzione di un’area di libero scambio in cui le imprese europee potessero agire senza vincoli o limiti di ordine normativo o sociale. Questa impronta neoliberista, accompagna il progetto ed è evidente nel riaffermato principio di tutela della “competitività delle imprese”.
Dopo Maastricht si è gradualmente capito che una Europa fondata esclusivamente sui principi della libertà di mercato non sarebbe mai divenuta un soggetto politico autonomo. Così da Amsterdam in poi e soprattutto con il trattato di Nizza si è capito la Costituzione europea dovesse contenere anche un insieme di norme idonee a evidenziare la dimensione sociale del nuovo soggetto. E pertanto a tal fine il progetto richiama la CEDU e incorpora integralmente la Carta di Nizza, che quindi se il trattato verrà ratificato, acquisterà valore giuridico anche sul piano formale e costituirà l’ossatura della dimensione sociale dell’Europa.
Resterà da vedere come gli interpreti, i giudici nazionali ed europei e i vari organismi politici, risolveranno il potenziale conflitto tra la radice dell’originario trattato e la dimensione sociale successivamente inserita.
Sotto tale profilo la Costituzione europea presenta caratteri che ne fanno un ordinamento paragonabile a quelli nazionali, nel senso che accanto alle finalità economiche esistono programmi di tipo sociale con i quali le prime dovrebbero risultare compatibili.
Da questo punto di vista i diritti del Trattato vanno “presi sul serio” e possono quindi costituire una piattaforma per un ordinamento federale, democratico e sociale.
I primi riferimenti della Corte di giustizia europea ai diritti della Carta di Nizza sembrano muoversi in questa direzione, allorché la Corte afferma che i diritti della carta di Nizza costituiscono il patrimonio comune dei diritti fondamentali dei cittadini europei. Ma non mancano le resistenze come è dimostrato dalla distinzione tra “principi” e “diritti” e dal persistente richiamo all’esigenza di tutela della competitività delle imprese europee che obiettivamente è un ostacolo alla realizzazione di vincoli sociali.
Le ambivalenze del progetto di Costituzione europea risultano accentuate dal fatto che all’Europa manca “una visione” di prospettiva oscillando tra gli obiettivi di crescita, di competitività e le esigenze di una dimensione sociale.
Le recenti vicende della direttiva Bolkestein, dimostrano come l’Europa sia in mezzo al guado.
Questa proposta di direttiva ha l’obiettivo di eliminare i vincoli alla competitività delle imprese europee, favorendo la concorrenza e le privatizzazioni in tutte le attività di servizio compresi i servizi pubblici e i servizi sociali, dalla sanità, alla cultura, all’istruzione. In pratica anche i servizi sociali vengono equiparati alle merci e quindi i singoli stati, in questa prospettiva perdono la capacità di controllo e regolamentazione che resta affidata alle leggi del mercato (quindi liberalizzazione dei servizi equiparati alle merci).
Ma la proposta non si ferma qui. Per favorire la libera circolazione delle imprese anche nei settori dei servizi, la Bolkestein prevede “il principio del paese d’origine”, in base al quale un’impresa che offre servizi nell’unione sarà soggetta alla legislazione del suo paese e non di quella del paese in cui presta il servizio. È evidente che in virtù di tale principio, imprese provenienti da paesi con nessuna o scarsa legislazione sociale, si sottrarranno ai vincoli delle leggi del lavoro e di protezione sociale eventualmente presenti nei paesi in cui forniscono i servizi. Senza contare il rischio che alcune imprese provenienti da paesi con forte legislazione sociale, spostano la loro sede legale in altri paesi per godere i benefici dell’assenza di una legislazione sociale.
Nel momento in cui l’Unione europea ha cominciato a discutere dell’approvazione della Bolkestein, non sono mancate le reazioni di soggetti sociali e organismi politici che hanno influito in maniera decisiva sul rifiuto di alcuni stati, anche di primaria importanza come la Francia, di approvare la direttiva con queste caratteristiche.
Per effetto di ciò la decisione sulla Bolkestein è stata accantonata.
La vicenda però è significativa ed è un pericoloso segnale d’allarme.
Nel momento in cui infatti l’Unione discute dell’approvazione della Costituzione europea, il rilancio della proposta come la direttiva Bolkestein, sembra muoversi nella direzione opposta alla costruzione di un’Europa sociale.
L’interrrogativo che ci si deve porre è il seguente: quali sono i contenuti e i vincoli d’ordine sociale della futura Costituzione europea se è possibile varare una direttiva che è ispirata ad un liberismo incontrollato anche nei servizi sociali.
Ciò dimostra la persistenza del vizio d’origine dell’Unione europea in cui la logica liberista e di mercato è ancora prevalente malgrado la proclamazione di diritti e di tutele sociali che rischiano di restare ineffettivi. (...)

Queste valutazioni sul processo costituente in corso non possono però prescindere da una considerazione preliminare che attiene alla questione di fondo che deve affrontare l’Unione europea.
Prima ancora dei profili costituzionali e della valenza dei diritti fondamentali come valori guida l’Europa deve sciogliere il nodo della sua identità.
Il soggetto che nasce quale ruolo culturale e politico intende assumere nel contesto di una società globale nella quale si sta imponendo senza distinzioni lo stile di vita e il sistema di valori della modernizzazione acritica, del neoliberismo sfrenato, del produttivismo come massimo obiettivo, tipici del modello occidentale oggi dominante che è quello statunitense.
L’Unione deve decidere prima ancora di darsi un assetto costituzionale se vuole recuperare una propria specificità culturale recuperando le sue tradizioni (welfare state) e le sue radici mediterranee (rinvio…).
Ciò è importante anche sotto il profilo della costruzione di un progetto di costituzione europea in quanto la carta fondamentale d’Europa dovrebbe tener conto dell’identità europea come identità specifica con valori e principi non tutti omologabili ai valori economicistici dominanti nella moderna società globale.